天博APP从案例看申请政府信息公开的实质条件及程序要求

　　天博APP案例：2018年9月18日，公民A某以信函方式向江苏某地B局递交一份《政府信息公开申请书》，信息描述一栏载明：“根据《中华人民共和国信息公开条例》及相关法律规定，请你局公开某地码头，建成至今，被碰撞、租、借收入的财务票据。请勿提供网址，请以书面邮寄方式给我，谢谢！”信息用途一栏载明：“因工作原因，维护自己的权利。”B局于2018年10月9日作出《政府信息公开申请答复书》，答复申请人：“根据《国务院办公厅关于做好政府信息公开工作的意见》（国办发【2010】5号）第二条规定，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。”2018年10月12日，A某向B局的上级机关C局申请行政复议。

　　保障公民、法人和其他组织的知情权、参与权、表达权、监督权，促进政府公开和服务型政府建设，这是2008年《政府信息公开条例》的立法宗旨，因此，政府信息以公开为原则，以不公开为例外。按照《政府信息公开条例》的规定，政府信息公开分为行政机关主动公开和依申请公开两大类，实践中，因政府信息公开问题产生纠纷的行政复议和诉讼案件多属于依申请公开的类型。

　　根据《政府信息公开条例》第十三条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”第十四条第三款规定：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。”由此可知，关于申请政府信息公开的实质要件：

　　第一，申请主体是公民、法人或其他组织，被申请主体是国务院部门、地方各级人民政府或者及县级以上地方人民政府部门。

　　首先，何为政府信息？根据《政府信息公开条例》第二条，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。关于“行政机关在履行职责过程中制作或者获取的”理解，根据目前司法实践观点，非行政机关的履行职责过程中制作或获取的信息天博APP，例如立法过程中的立法提案、法律法规指定修改过程中的讨论记录等，不属于政府信息。某些特殊的行政主体在履行司法职能的过程中制作或获取的信息，也不属于该条例所指的政府信息，最典型的就是公安机关在侦查刑事犯罪过程制作和收集的信息。关于“以一定形式记录、保存的信息”，也即公民天博APP、法人和其他组织申请公开的政府信息应该是已经客观存在的、现有的信息，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作（作区分处理的除外）。依据《政府信息公开条例》精神，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。[1]此外天博APP，申请人没有指向特定的政府信息内容，而是要求行政机关就其提出的问题作出选择性答复的，属于咨询申请，行政机关针对咨询申请作出的答复以及不予答复的行为就不属于政府信息公开行为，因而也不属于政府信息公开类行政复议或行政诉讼的受案范围。[2]

　　其次，被排除在公开范围之外的政府信息主要是涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息。涉及国家秘密的政府信息绝对不公开，也即绝对排除在政府信息公开的范围之外。涉及商业秘密和个人隐私的政府信息，须经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，才予公开。行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的情况下，决定公开涉及商业秘密和个人隐私的政府信息的，权利人有权提出行政复议和行政诉讼。此类行政诉讼案件也即信息公开案件，涉案数量也在逐步增加。

　　第三，申请公开须有正当理由，也即申请政府信息公开须是为了满足“自身生产、生活、科研等特殊需要”，即要求申请人有正当理由，是保护正当权利诉求和防止权利滥用的关键点。《国务院办公厅关于施行中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见》（国办发【2008】36号）第五条第（十四）项进一步明确：“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。”但需要注意的是，法院在审理信息公开案件中对生产、生活、科研等特殊需要（以下简称“三需要”）的理解倾向于作宽泛解释[3]， 申请人是否符合“三需要”条件，不是申请资格条件，而是实体审查内容，且在此类案件的审理过程中，法院也仅是要求原告对特殊需要事由作出合理说明，并不是一定要提供证据证明。[4]所以，行政机关在审查申请人是否符合“三需要”条件时，不宜过于严苛，否则在司法程序中难以得到支持。对于申请人仅概括说明工作需要或者科研需要的，行政机关可以告知书的形式要求申请人补充说明信息用途，但不能强制要求申请人提供证明材料，申请人拒不提供补充说明的，行政机关可以不予提供相关政府信息。[5]需要注意的是，一般情况下，告知行为是行政行为作出过程中的阶段性行为，对相对人的权利义务不会产生实际影响，因此一般不具有可诉性。但当告知行为已经独立地对行政相对人的权利义务产生实际影响时，应认定其具有可诉性。所以，如果行政机关以告知书的形式要求申请人补充提供“三需要”证明材料，其实质是将“三需要”作为申请主体资格条件，与立法精神和法律规定相悖，客观上阻碍了申请人知情权的行使，依法应予撤销。[6]

　　《政府信息公开条例》第二十条规定：“公民、法人或者其他组织依照本条例第十三条规定向行政机关申请获取政府信息的，应当采用书面形式（包括数据电文形式）；采用书面形式确有困难的，申请人可以口头提出，由受理该申请的行政机关代为填写政府信息公开申请。政府信息公开申请应当包括下列内容：（一）申请人的姓名或者名称、联系方式；（二）申请公开的政府信息的内容描述；（三）申请公开的政府信息的形式要求。” 也即申请政府信息公开原则上应书面提出，且载明申请主体、申请客体等基本信息。实践中，关于申请公开的政府信息的内容描述是否准确，常常成为争议焦点。

　　《政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。” 因申请内容不明确，行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请利义务不产生实际影响的告知行为，不属于法院行政诉讼案件受理范围。[7]实践中，描述达到什么程度视为申请内容明确？ 根据目前司法判例，申请获取政府信息的描述能指向特定的政府信息的，即为达到了明确标准，并不强求一字不差的写出文件具体名称、编号等信息，只要特征描述可以指向特定政府信息即可。

　　在个案中，法院会结合具体背景情况认定原告对申请内容的描述是否达到了明确标准。例如在张志伟与上海市杨浦区住房保障和房屋管理局行政城建政府信息公开案中，法院认为：首先，被告作为本区负责组织房屋征收与补偿工作的房屋征收部门，应当知晓原告申请内容中“监督小组”的规范名称，即“评议监督小组”。况且原告在2014年10月13日、2014年11月6日进行特征描述时，已列明了沪府办发【2012】24号文的文号，具体指出了“监督小组”的法律依据，该描述也足以使被告知道原告申请的政府信息的指代内容。被告关于法律、法规并无此信息名称的辩驳理由不能成立。其次，被告在2014年9月11日对原告的信访答复中曾明确告知，“本区征收地块均在基地正式启动前就已成立监督小组。……具体评议监督小组的工作开展正常。”原告为确定该评议监督小组是否成立而申请公开其成员名单，并在此后的文件特征描述时，说明其申请系根据被告的信访答复而提出，明确了该信息的来源。被告既认可信访答复由其所作出，又认为原告的申请内容不明确，显与常理不符。在周学宪与上海市人民政府政府信息公开案中，最高人民法院认为：实践中，为方便行政机关查找检索并及时提供政府信息，公民、法人或者其他组织在进行内容描述时，一般应当包括明确的文件名称、文号或者其他特征性描述。在判断信息公开申请中“内容描述”是否明确具体，是否能够检索、查找到该政府信息时，要处理好群众习惯用语与法律专业术语之间的关系，只要申请中对内容描述和特征描述能够被理解和识别，不会发生歧义，可以进行查找检索，行政机关就不能以内容描述不明确不具体为由拒绝答复；更不能以制作或保存的政府信息内容或者名称与申请中的内容描述不完全一致为由，不予提供。另外，根据《信息公开条例》第二十一条第四项的规定，申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。因此，行政机关认为申请人的申请内容不明确、不具体，难以查找和检索的，应当告知申请人对申请内容作出更改或补充，申请人拒绝更改或补充的，行政机关才能不予支持。[8]

　　“一事一申请”是指，一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发【2010】5号）第三条明确了“一事一申请”原则：在实际工作中，有时会遇到一个申请要求公开分属多个行政机关制作或保存的政府信息，有的申请公开的信息类别和项目繁多，受理机关既不能如需提供，又难以一一指明哪条信息不存在，哪条信息属于哪个行政机关公开，影响了办理时效。为提高工作效率，方便申请人尽快获取所申请公开的信息，对一些要求公开项目较多的申请，受理机关可要求申请人按照一事一申请原则对申请方式加以调整：即一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目。因此，除了《政府信息公开条例》第二十条规定之外，申请人申请政府信息公开还应当遵循“一事一申请”的程序原则，申请人的申请严重违背“一事一申请”原则的，行政机关有权要求申请人按照 “一事一申请”原则重新提出政府信息公开申请，申请人拒绝按照“一事一申请”原则重新提出的，行政机关有权拒绝提供相关政府信息。

　　例如，在常宏坤与义县人民政府不履行法定职责申诉行政案中，最高人民法院认为：根据国办发（2010）5号《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第三项规定，“对一些要求公开项目较多的申请，受理机关可要求申请人按照‘一事一申请’原则对申请方式加以调整：即一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目”；“对将申请公开的政府信息拆分过细的情况，即申请人就一个具体事项向同一行政机关提出多个内容相近的信息公开申请，行政机关需要对现有的信息进行拆分处理才能答复，受理机关可要求申请人对所提申请作适当归并处理”。常宏坤将23项政府信息公开申请罗列于一张申请书中，要求公开分属多个行政机关制作或保存的政府信息，申请公开的信息类别和项目繁多，每个项目下又设有多个问题，造成义县政府既不能如需提供政府信息，又难以一一指明哪些申请属于政府信息公开内容，那些申请不属于政府信息内容；哪些申请属于本机关公开的政府信息，哪些申请属于其他行政机关公开的政府信息。常宏坤的政府信息公开申请严重违背了“一事一申请”原则，义县政府可以要求常宏坤对其申请事项加以调整，按照“一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目”的要求重新提出政府信息公开申请。[9]

　　在刘淑珍与上海市人民政府政府信息公开案中，最高人民法院认为：公民、法人或者其他组织可以向行政机关申请公开政府信息，但应当按照法定形式和要求提出。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十条第二款规定：“政府信息公开申请应当包括下列内容：（一）申请人的姓名或者名称、联系方式；（二）申请公开的政府信息的内容描述；（三）申请公开的政府信息的形式要求。”《上海市政府信息公开规定》第二十一条第一款规定：“公民、法人或者其他组织依照政府信息公开条例第十三条规定向行政机关申请公开政府信息的，应当提交载明下列内容的申请书：（一）申请人的姓名或者名称、联系方式；（二）明确的政府信息内容，包括能够据以指向特定政府信息的文件名称、文号或者其他特征描述；（三）获取政府信息的方式及其载体形式。”同时，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》规定：“为提高工作效率，方便申请人尽快获取所申请公开的信息，对一些要求公开项目较多的申请，受理机关可要求申请人按照‘一事一申请’原则对申请方式加以调整：即一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目。”具体到本案而言，刘淑珍向上海市政府申请公开“上海世博会可行性研究报告、土地拍卖情况、拆迁补偿安置方案决议过程和记录、拆迁补偿安置政策文件、拆迁补偿安置资金预算及资金的最终分配结果等”信息，因该申请涉及与上海世博会相关的多个建设项目可行性研究报告和多个地块的征收补偿安置情况、土地拍卖情况等内容，其指向不明确不具体，也不符合“一事一申请”的基本要求，经上海市政府告知补正后，刘淑珍仍未予以进一步明确，因而不符合政府信息公开法定申请条件。上海市政府告知刘淑珍不予公开答复符合法律规定，一、二审法院判决驳回刘淑珍的诉讼请求及上诉，并无不当。[10]

　　如上所述，政府信息公开申请既要满足实质条件，也要满足程序要求，否则行政机关有权拒绝提供相关政府信息。就该案例而言，A某以书面形式申请公开“某地码头，建成至今，被碰撞、租、借收入的财务票据”，其列明的信息用途是“因工作原因，维护自己的权利”。我们认为，该起申请政府信息公开的案例中，A某的申请可能存在以下问题：

　　第一，信息描述不明确。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条及相关司法判例的要旨，行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作（作区分处理的除外）。依据《条例》精神，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。A某申请公开的信息范围过于宽泛，且码头建成时间已较长，自建成至今，分属不同财务科目项下的财务票据应该不少，A某申请B局一次性提供这些信息，必定需要B局将建成至今的档案资料全部整理一遍，才能汇总提供。因此，A某的此项信息请求内容不符合国办发（2010）5号文第二条关于依申请公开的政府信息的范畴，未达到司法实践中要求的“明确”标准。

　　第二，违背“一事一申请”原则。如上所述，根据国办发（2010）5号文的要求，一个政府信息公开申请原则上只对应一个政府信息项目，A某的申请显然超出了一个政府信息项目的标准，包含了码头自建成至今的所有相关票据，造成了B局事实上难以提供对应的全部政府信息的局面。

　　第三，不满足“三需要”要求。A某在申请书中仅简单概括“因工作原因，维护自己的权利”，未能达到审判实践中掌握的合理说明标准，对此，B局应该有权要求A某补充说明其所申请公开的政府信息与其工作有何具体关联，但不宜要求A某就此提供证明材料。如A某据不说明理由或者列明的理由明显不成立的，则A某的此项政府信息公开申请难于得到法律支持。

　　[1]《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发【2010】5号）第二条.[2]于淑珍与吉林省梨树县人民政府不履行政府信息公开法定职责案（2016）最高法行申3432号; 孙长荣与吉林省人民政府行政复议不予受理决定案(2015)行提字第19号.[3]上海经协资产经营有限公司诉建德市人民政府其他信息公开案（2011）浙行终字第179号.[4]《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕17号）第五条第6款.[5]《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕17号）第十二条第（六）项.[6]穆冬梅与南通市发展和改革委员会政府信息公开告知案(2015)通中行终字第00270号.[7]《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕17号）第二条.[8]周学宪、上海市杨浦区人民政府再审审查与审判监督行政裁定书（2017）最高法行申123号.[9]常宏坤与义县人民政府不履行法定职责申诉行政裁定书（2015）行监字第351号.[10]刘淑珍、上海市人民政府再审审查与审判监督行政裁定书（2017）最高法行申5138号.